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设亚太协调机制,保能源安全 何志平 中华能源基金委员会常务副主席兼秘书长/前民政事务局局长  2015年04月01日 vn.cc

在这个瞬息万变的全球化时代,全球能源安全的焦点在最近几年也发生了巨大的变化。一方面是由亚洲能源需求增长所带动,另一方面,也受到北美页岩气、致密油和油砂产量的急升,以及大幅波动的油价和石油美元体系(Petrodollar System)所影响。

毫无疑问,这些能源供求方程式上的变化,将彻底改变亚洲能源安全的面貌。在这样的环境下,亚太地区应优先建立一个区域协调机制,以保障能源供应的稳定和可持续性,同时让区内国家能够平等地参与全球能源秩序的议程设定。


新兴市场 缺能源协调平台


亚太地区的能源安全合作正在稳步向前发展。亚太经合组织(APEC)、东盟10+3机制(ASEAN+3)、东亚峰会(EAS),再加上国际能源署(IEA)等机构和区域论坛,在区域能源合作的技术层面以至制定应急预案方面,均发挥了积极的作用。

国际能源署,是1973年石油危机后由经济合作与发展组织(OECD)成员国所创立,一直被视为世界上最重要的国际能源安全协调机构,以抗衡石油输出国组织(OPEC)对能源市场的影响力,保障西方发达经济体的能源利益。在过去的40年里,国际能源署已经发展出一套成熟的能源战略,成功令西方发达国家成为推动全球经济的发动机,同时维持其在的国际政治和经济舞台上的主导角色。

然而,作为世界上最大能源消费国的中国,以至巴西、印度、俄罗斯、南非以至东盟成员国等新兴经济体,虽然获邀参加了一些由国际能源署举办的应急机制会议,但至今并未成为正式的会员国。这造成了地区乃至全球能源安全治理的一道断层。

亚太经合组织是1989年成立,主要保障本地区人民的共同利益,并促进成员国间的经济相互依存。组织辖下的能源工作小组于次年成立,1996年7月起,更成立了亚太能源研究中心,负责编辑和出版亚太能源报告。虽然亚太经合组织在主导亚洲能源安全合作上具有无可替代的潜力,但因为种种复杂的因素,至今仍未采取必要的措施,以落实建立区域石油储备等重要安排。

东盟是1967年由东南亚国家成立的区域性组织,被公认为发展中国家最成功的区域合作案例。近年来,东盟国家积极参与国际能源安全的讨论,但在一些关键的合作领域如建立区域石油储备机制等议题上,至今并未取得任何显著而具有实质性的进展。政治承诺很多,但真正能够具体落实的很少。

虽然现有的区域合作平台和多边论坛在推动成员国之间的能源合作方面作出了很大的努力,然而他们在制定具体能源合作计划的效率上却未必符合大众的期望。同时,这些政府间的合作机制,往往未能最大限度发挥私营机构以至其他利益相关者在地区合作议题上的角色。


政府机制承诺多 效率未达期望


这凸显了一个迫切的问题:当前的机制是否能够充分协调整个区域的能源事务?

在这方面,或许我们可以从过去五十年欧洲一体化的经验中得到一些启发。在二战结束后成立的欧洲煤钢共同体,就是运用能源上的共同利益,作为整合欧洲的催化剂,由能源共同市场逐渐发展至经济联盟,以及今天的欧盟。但是,在亚洲区构建共同的能源安全机制,难度远较欧洲为高。

首先,与战后欧洲不同,亚洲地区的同质性较低,形势更为复杂。亚洲区内既有能源出口国,也有能源输入国,不同国家的资源禀赋、经济发展、乃至政治制度均有所不同。

其次,正如一些学者所述,亚洲当前的竞争环境加剧了区内的政治不信任、海洋争议持续升温,甚至出现战略对峙的局面。

最后,导致亚洲无法像欧洲那样轻易达成能源集体协定的原因,是我们缺乏一个覆盖整个地区而具有权威性的能源综合治理机制,能够让所有持份者,包括不同国家的企业、专业界别和社区机构参与其中,制定符合地区整体利益的共同能源政策。所有前述的跨国平台,包括亚太经合组织以及东盟机制,都是由政府主导,相关的讨论难免受到地缘政治角力所波及。


公私营部门联手 推动区域合作


私营机构和民间团体能够通过与公营机构联手,在促进区域合作上扮演举足轻重的角色,包括通过贸易以及跨境基础设施的投资,推动区内的互联互通建设。

各国政府可以集中精力营造合适的环境,发展和壮大企业和民间力量。只有公私营部门携手合作,才能够促成庞大而复杂的跨境投资项目。

相对于领土争议会激化地缘政治角力,商业合作往往能够将地缘经济利益整合起来,进而缓和相关国家之间的紧张关系,将战略竞争转向战略克制。在南海的争议上,资源的共同开发将有利于维护地区的和平稳定。这个由来已久的原则,最早由已故中国领导人邓小平提出,期望能和平解决与邻邦的领土争端。

曾几何时,在上世纪90年代,来自中国,越南和菲律宾的石油公司曾经签订协议,在南海的特定范围内进行联合勘探,标志了「搁置争议,共同开发」所取得的突破。事实上,能源合作和天然资源的联合开发,能够作为战略性保障(strategic reassurance)的一种形式,以化解东海和南海的紧张局势。这是以地缘经济合作克服地缘政治竞争的最佳例子。

区内的政府决策者、业界翘楚以及专家学者应该联合起来,共同努力探索构建一种崭新的,更包容,更具体,和更能体验协作精神的能源合作机制,以补充现有机制的不足,从而更好地应对未来的能源安全挑战。也许我们应该更加深入地探讨建立一个新的「能源发展基金」的可能性,以专注于提升亚洲能源基础设施的建设。

亚洲地区尤其是一些偏远山区和内陆国家的能源基础设施仍然十分匮乏。根据亚洲开发银行的估算,2010至2020年期间亚洲基础设施投资需求约为每年8,000亿美元,相信其中一大部分将会涉及能源相关的项目。假如缺乏政府间的共同努力,滞后的能源基建将大大窒碍亚太地区的经济发展,许多区域合作项目甚至可能因此无法得到有效落实。


倡能源发展基金 秉一带一路精神


在此背景下,中国于去年倡议成立多个新的多边金融机构,即金砖国家银行,亚洲基础设施投资银行和丝路基金,以加强亚洲区的互联互通。

我们认为,这个「能源发展基金」应秉承「一带一路」构想的背后精神,提倡团结互信、平等互利、包容互鉴、合作共赢的原则,尽可能吸纳地区和外国投资者、国有企业和民营企业的参与,并按照市场原则运作,相信有关的能源基金可以成为国家倡议设立的多边金融机构的重要补充。假如该能源基金能够得到国际和区内投资者的参与,并获得相关国家的支持和认可,相信将会对亚太地区的能源安全带来非常积极的作用:

1. 透过政府与民间社会共同努力,全方位推动区内能源合作

2. 协调区内的能源消费国和输出国,建立更公平的价格机制,并组建区内能源贸易平台

3. 建立地区石油战略储备系统,并在有需要时作出分配

4. 统合区内的能源基建,建立亚洲超级电网

5. 建立新能源与非传统能源技术交换平台,并分享研发成果

6. 作为整合区内共同利益的平台,鼓励和推动商业合作,共同开发海洋资源

2014年我们见证了新一轮地缘政治角力的悄然回归。但是我相信,2015年地缘经济合作的影响将超越地缘政治的角力。今年对世界和中国来说,都是具有重要标志性意义的年份,国际社会将共同纪念二战胜利70周年以及联合国2015年后发展议程的开展。和平与发展将成为世界聚焦的两大主题。

正如习近平主席在去年11月底的中央外事工作会议中所说:「要充分估计国际格局发展演变的复杂性,更要看到世界多极化向前推进的态势不会改变……要充分估计国际矛盾和斗争的尖锐性,更要看到和平与发展的时代主题不会改变。」


 
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